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II. MARCO CONCEPTUAL |
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En los últimos años, el tema de la pobreza y de las condiciones de vida de los peruanos se ha convertido en uno de los temas privilegiados tanto en la discusión académica como en la práctica concreta de las políticas. Gran parte de esta discusión ha estado desarrollándose en torno a las mediciones y cuantificaciones sobre pobreza, a los indicadores de pobreza tanto en la zona rural como la urbana y en torno al diseño y eficacia de los programas de lucha contra la pobreza. Sobre estos aspectos es necesario realizar un breve balance. 2.1 Mediciones y Cuantificaciones 2.1.1 La Pobreza por Ingresos Esta es la forma de medir más ampliamente difundida y en ella se establece un nivel de ingreso familiar o gasto de consumo, (monetario y no monetario) que permite el empleo de la categoría de pobre y de pobre extremo para aquellos cuyos ingresos se ubiquen por debajo de una línea de pobreza previamente establecida. Esa línea de pobreza se fija de acuerdo a una Canasta Básica de Consumo 1/ (CBC) que incluye alimentos y otros bienes y servicios en los cuales las familias de las regiones naturales del país en los ámbitos rural y urbano, gastan sus ingresos. Aquellos cuyo ingreso no permite cubrir la CBC son considerados pobres. La línea de pobreza extrema, con similares supuestos a la línea anterior, se define según el costo de una Canasta Básica de Alimentos (CBA) que cubre requerimientos mínimos nutricionales (establecidos en calorías y gramos de proteínas) para los individuos. Los que no puedan cubrir esa CBA con sus ingresos, son considerados pobres extremos. Así, de acuerdo a lo mostrado por el cuadro Nº 2.1 para el año de 1995, cuando una persona en Lima Metropolitana tiene un ingreso inferior a 162.85 nuevos soles por mes, puede ser considerada pobre y si ese ingreso no llega a 84.38 nuevos soles esta persona será considerada como pobre extrema.
_________________________________ CANASTA MINIMA BASICA Y CANASTA MINIMA ALIMENTARIA, SEGÚN AMBITO GEOGRAFICO (En S/. De Noviembre 1995)
_________________________________ */ Las cifras mostradas están de acuerdo a la Encuesta Nacional de Propósitos Múltiples 1993-94 (ENAPROM) que a juicio del investigador definen con mayor riqueza metodológica las canastas. Francke, Pedro: "La Pobreza vista desde distintos ángulos". Instituto Cuanto. Lima, 1999.
Este método, que en realidad establece la relación entre gasto en alimentos y consumo total, ha recibido múltiples críticas o planteamientos de dudas cómo por ejemplo: ¿se debe medir la pobreza por familia, hogar o individuo?, ó ¿cómo determinar el ingreso mínimo y las canastas? y finalmente, ¿cuán confiable es la información recogida sobre el ingreso y el gasto de cada unidad de análisis (familia, hogar ó individuo)?. Además, para los propósitos del presente trabajo, los indicadores de ingreso son insuficientes para delinear políticas económicas porque no precisan de qué tipo son las necesidades de la población pobre y porque efectúan una serie de supuestos que cancelan las diferencias existentes entre los hogares de un mismo estrato o un único dominio. Sin embargo, cabe mencionar que este método de medición es útil para realizar evaluaciones globales de la situación de pobreza así como para efectuar comparaciones en el tiempo y entre países. En el caso del Perú, Francke 2/ señala la existencia de excesos en las definiciones de pobreza extrema, puesto que no existe la posibilidad de que una unidad destine todo un ingreso a comprar alimentos; incluso, a nivel internacional se acepta que aún los más pobres dedican 30% de todo su ingreso a gastos no alimenticios. Probablemente, la única utilidad práctica de esta definición de pobres extremos radique en el hecho de poder definir a un conjunto de personas que están más lejos de superar radicalmente su actual condición de vida. Escobal 3/ trata de identificar los cambios en la tasa de pobreza y encuentra una importante reducción en la pobreza rural entre 1971-72 y 1985-86. Las críticas sobre la posibilidad de comparar dos (02) encuestas distintas y sobre el resultado obtenido de que el gasto rural ha crecido en una proporción notoriamente mayor que el gasto urbano resumen las objeciones a este trabajo que también se concentra sobre la línea de pobreza. De manera complementaria este método y con un poco más de sofisticación están los indicadores FGT (Foster, Greer, Thorbeck), que permiten evaluar la brecha de pobreza (qué tan lejos están los pobres de la línea de pobreza) y la severidad (qué tan concentrada es la pobreza entre los más pobres). Los dos trabajos citados (Francke y Escobal), concluyen, a partir de estos indicadores, que la brecha y la severidad de la pobreza en el sector rural casi duplican los valores encontrados para el medio urbano. Tanto las estimaciones en base a la línea de pobreza como la de los indicadores FGT se realizan en base a las Encuestas Nacionales sobre Medición de Niveles de Vida (ENNIV). Estas encuestas sin embargo, presentan algunas limitaciones sobre su comparabilidad dado que su diseño y algunos de los supuestos han ido sufriendo modificaciones sucesivas. ________________________________2/ Para revisar una conclusión análoga para el caso de Colombia, ver Londoño, 1997. 3/ Escobal, Javier; Saavedra J. y Torero M.: "Los activos de los pobres en el Perú". GRADE. Lima, 1998.
Richard 4/ Webb, lacónica y cualitativamente sobre los resultados de la ENNIV-1994 resume: "No hubo sorpresas. Solamente dos redescubrimientos incómodos: v) El hambre existe en el Perú.... vi) Las diferencias regionales y sociales siguen tan inamovibles como los Andes...." 2.1.2 El Método de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) Es con éste método que se han construido la mayor parte de los mapas de pobreza, a partir de definir como pobres a todos aquellos que tienen al menos una necesidad básica insatisfecha. Bajo este método son puntos de discusión:
Pero, a pesar de lo mencionado, se debe reconocer que este método es mucho más útil para orientar políticas sectoriales pues se identifica con mayor claridad que en el método de ingreso las carencias y debilidades en las condiciones de vida de la población. En el caso peruano, el INEI utiliza cinco indicadores de NBI: hacinamiento (más de tres personas por habitación), acceso a desagüe, características inadecuadas de la vivienda, inasistencia escolar y dependencia económica (cuando el ratio entre dependiente y ocupados es mayor de tres). Adicionalmente, el INEI mantiene permanentemente en medición un conjunto de indicadores que son concurrentes al bienestar de la población y que sirven para tener una visión más amplia de sus condiciones de vida. Las categorías concurrentes están referidas al acceso de servicios básicos, al equipamiento de hogares y a un conjunto de indicadores sociales (de educación y de salud) que el desarrollo de este trabajo nos han permitido efectuar comparaciones entre los datos de la Encuesta y del último Censo. A pesar de ello, Francke 5/ insiste en la necesidad de definir NBI para cada región natural y para cada "tipo" de familia rural con el objetivo de mejorar la eficiencia de los programas de focalización y para ello realiza un bosquejo de un mapa de pobreza rural. En esta propuesta las variables a tomarse en cuenta, serían el tipo de camino del centro poblado o lugar donde se ubica el hogar rural, la tasa de dependencia económica, el nivel de hacinamiento, el porcentaje de la producción que se destina al autoconsumo y el número de NBI. ________________________________4/ Webb, Richard: "Una economía muy peruana ...". Ediciones del Congreso. Lima, 1999. 5/ Francke, Pedro: "Focalización de Progrmas contra la Pobreza en Areas Rurales" SEPIA-VII. Huancayo, 1997.
2.1.3 Los Otros Métodos. Complementario a los dos métodos anteriormente señalados, está el llamado Método Integrado que busca distinguir la pobreza estructural de aquella que depende de las variaciones coyunturales de la economía. Bajo este método se definen cuatro categorías:
Así, de acuerdo al estudio de Eguren 6/ pueden mostrarse las grandes disparidades peruanas, como por ejemplo el hecho de que en las sierra rural tan sólo el 13.3% de los hogares se encuentran en la condición de integrados. Esto se explica por el gran porcentaje de hogares con NBI. Además de los mencionados, el PNUD 7/ desarrolla un método para definir un indicador de calidad mínima de vida (no basada en ingresos) a partir de señalar tres indicadores clave: porcentaje de mujeres mayores de 15 años que son analfabetos, porcentaje de partos sin atención de especialistas y porcentaje de niños menores de 5 años con peso insuficiente. Con esta definición y los datos de 1993 se encontraba que en el dominio rural peruano el 47.3% de la población mostraba deficiencias en los tres indicadores señalados; este porcentaje es 3.4 veces menor en las áreas urbanas, lo cual queda explicado por el elevado porcentaje de partos que sin atención especializada ocurren en el dominio rural. Finalmente, el Método de Pobreza por Capacidades, utilizado por Sen 8/ que se basa en la consideración de las capacidades necesarias para desenvolverse en la sociedad (salud, educación, ingresos, participación social, etc.). Bajo el cálculo de las capacidades se considera pobres a aquellos cuya vivienda no tiene alumbrado eléctrico o el jefe del hogar o su cónyuge son analfabetos, o si hay un niño menor de 5 años, desnutrido, o si hubo algún miembro del hogar enfermo que no recibió atención especializada cuando lo requería. El aspecto de la participación social y política, mencionado por Sen, es difícil de estimar por lo cual normalmente es dejado de lado. En el caso del Perú, por ejemplo, si tomamos el indicador de Alumbrado Eléctrico en la vivienda tendríamos que en la Sierra Norte y en la Costa Norte se muestran las menores capacidades. ________________________6/ Eguren, Francisco: "Evaluación Social del Desarrollo Humano". Acción Ciudadana. Lima, 1997. 7/ PNUD: "Informe sobre el Desarrollo Humano". Madrid, 1996. 8/ Sen Amartya: "Poverty and famines..." Oxford Press. 1981.
Si tomamos los indicadores de Sen, estimamos que en el área rural, alrededor del 70% de los hogares podrían ser calificados como pobres o con menores capacidades para un desarrollo armónico. Estos indicadores no sólo identifican situaciones sino que permiten orientar políticas específicas para dominios geográficos específicos. PORCENTAJE DE VIVIENDAS CON ALUMBRADO ELECTRICO
2.2 Los Indicadores de Pobreza en la Dimensión Urbana y Rural De acuerdo al estudio de Escobal anteriormente citado, en el período 1985/86 había alrededor de 7 millones de pobres en el Perú, la mitad urbanos y la mitad rurales; en 1996, el total de pobres era de 11 millones, 30% de los cuales eran pobres rurales. Es decir, alrededor del 49% de la población nacional se ubica en condición de pobreza y este promedio es mucho más alto en la sierra rural y en la selva rural; siendo relativamente mejor la situación de Lima Metropolitana. Visto por el método del ingreso, se concluye que la pobreza extrema es un problema básicamente rural en tanto que la pobreza no extrema está afincada en lo urbano. La pobreza rural peruana, por el número de personas ubicadas en esta condición, se han mantenido casi constante en los últimos diez años y continúa siendo una de las más altas en Latinoamérica, representando por ejemplo casi tres veces la de Chile (20%). Esta pobreza rural, se refleja en distintos indicadores sociales, que dan cuenta del atraso existente respecto de las zonas urbanas:
Es decir, las condiciones de vida en las que se desenvuelven los hogares del Perú es un fenómeno que tiene múltiples dimensiones originadas en la geografía, la cultura, lo étnico/racial y la dotación de activos y capacidades diversas. Por esto, la selección de indicadores necesariamente simplifica el problema y, en algunos casos, verifica el no-cumplimiento de supuestos que su uso exige. Lo que sí es claro es que las diferencias entre lo urbano y lo rural impiden hablar de condiciones de vida como un todo en el Perú y, antes bien, nos obliga a tratar dinámicas distintas, en cada ámbito, en cada dominio e incluso al interior de cada uno de ellos. Lo heterogéneo del Perú hace que los agregados y promedios tienden a no representar a nadie, las variaciones de algunos indicadores son tan grandes que reducen la eficacia de las agregaciones. Esto obliga a mediciones cada vez más precisas. En el caso rural existe el agravante de que estando la gran mayoría de sus habitantes en situación de pobreza, los más pobres son un grupo inestable y el grupo de no pobres está con seguridad, más cerca de la pobreza que de mantenerse integrados a una dinámica de mercado o dentro de una zona de riqueza. ¿Cuántos de los indicadores de las ENAHO o de las ENNIV, permiten evaluar esta situación dinámica? ¿Qué tipo de políticas ensayar para frenar una tendencia a la baja en las condiciones de vida de los hogares rurales? Estas preguntas no tienen respuestas fáciles. No es tema nuestro el discutir el porqué de las diferencias existentes también entre las regiones naturales pero es importante mantener en mente que en términos absolutos el 60% de los hogares no pobres rurales viven en la sierra, es decir que los hogares no pobres no necesariamente se ubican en las zonas de mayor dinámica de mercado y por consiguiente, en las zonas donde por cultura y facilidades "modernas" es más fácil acceder a la posesión de activos. 2.3 Las Políticas. Una experiencia recienteLas políticas públicas orientadas al alivio de la pobreza son las llamadas políticas sociales. Las políticas macro, en el sentido amplio y las políticas sectoriales no tienen relación directa con el tema de las condiciones de vida. Así, aparentemente en el Perú de hoy se habría logrado realizar una división importante de tareas: Las políticas macro y las sectoriales (la de los ministerios de la producción) deben preocuparse de que el país sea viable y las políticas sociales de que cada vez más peruanos participen de esa viabilidad de país. La pregunta que queda en el ambiente es ¿cómo se coordinan estas tareas? ¿quién o quiénes son los responsables de que ambas tareas se desarrollen armónicamente? Para el Banco Mundial, mentor por excelencia de los Programas de Estabilización y Ajuste Estructural, el tipo de crecimiento que se impulse en los próximos años tendrá un necesario impacto sobre las condiciones de vida de los peruanos. Así, si se mantuviera un crecimiento sostenido del PBI per-cápita del 3% durante los próximos 5 años se podría esperar una reducción de la pobreza extrema en 25%, pero si el crecimiento se concentra allí donde está concentrada la pobreza (agro y construcción) el impacto es mucho mayor pues se espera reducir la pobreza extrema en 50% en un lapso de 5 años 9/. Dicho en otras palabras, si el crecimiento peruano continúa basándose en la producción de productos primarios exportables, el crecimiento tendría escaso impacto en la modificación de las condiciones de vida de los peruanos. ____________________________________9/ Banco Mundial: "Perú: Poverty Comparisons". Washington, 1998.
De otro lado, conceptualmente a las políticas sociales debe vérselas no sólo como Programas de Ayuda Asistencial ya que sin dejar de atender las necesidades más urgentes de la población en pobreza extrema, la política social, debe ser establecida alrededor de metas de más largo plazo en educación, salud, nutrición y justicia, básicas orientadas a incorporar a aquellos sectores que encuentren limitada su inserción económica y social. Además, es importante que éstas políticas no descuiden inversiones tendientes a elevar la calidad de vida de la población y a reducir los costos de acceso al mercado de los más pobres. Basado en todo ello Webb 10/ señalaba: "No hay solución simple a la pobreza. Pero si existe una receta compuesta. Los ingredientes son: una cucharada de salud primaria, una de especial atención a las madres gestantes, una de educación básica, una de participación organizada de la población y cuatro cucharadas de empleo". En la experiencia nuestra, la política social tiene dos componentes, uno más bien permanente: el gasto social (en educación y salud básicamente) y el otro, con un carácter más temporal a través de los programas de alivio a la pobreza (programas que administran FONCODES, PRONAA, INFES, etc.). Ambos componentes no siempre actúan coordinadamente lo cual genera, de un lado, problemas administrativos (descoordinación, superposición de acciones) y, de otro lado la reducción del impacto de los programas. En una somera evaluación que requerirá profundizarse, se observa que el grueso del gasto social se concentra en el primer componente (educación y salud) pero, contradictoriamente este tipo de gasto no se concentra en los más pobres del país y más bien lleva a pensar que su direccionamiento y distribución obedece a criterios de concentración de la población en una determinada área más que a criterios basados en las necesidades mismas de esta población. Pero incluso, si dejamos de lado las críticas casi con naturalidad surgen un conjunto de preguntas incluso asumiendo el caso de éxito en la reducción de la pobreza: ¿qué tipo de políticas ensayar, una vez que se reduzca significativamente la pobreza extrema? ¿es posible eliminar alguna vez los programas sociales de asistencia?. Habrá respuestas claras cuando las políticas establezcan las posibilidades de desarrollo productivo en cada ámbito y en cada dominio del país; posibilidades susceptibles de ser apreciadas con la generación de ciudades intermedias, con la aparición de empleo productivo y con el crecimiento sostenido de los per-cápitas rurales y urbanos. 2.4 Activos y Condiciones de Vida El patrimonio o los activos de propiedad de los hogares peruanos están íntimamente asociados a sus condiciones de vida y a las posibilidades de superación de las mismas. Desde esta perspectiva interesa clasificar al patrimonio en tangible (Vivienda, servicios básicos, equipamiento y tenencias) y no tangible (educación y capital humano) para contar con una percepción certera sobre el total del patrimonio existente, el bienestar o disfrute de éste y sobre cómo puede emplearse para mejorar las condiciones de vida y pobreza. ______________________________________Ob.Cit.página 264.
Así desde el patrimonio tangible interesa resaltar la estrecha relación entre las características de una vivienda y los recursos económicos de sus habitantes aceptando que, sin embargo, en el tipo y calidad de vivienda influyan otros factores como la ubicación geográfica, la disponibilidad de materiales y las condiciones climatológicas. Por esto, es típico que en el ámbito rural una vivienda con techo de calamina o fibra de cemento es considerada como de buena calidad, mientras que en el ámbito urbano estas características calificarían como deficientes a la vivienda. De igual manera, la tenencia de un pozo ciego constituye una "comodidad" rural, mientras que en el ámbito urbano esta tenencia representa un síntoma de precariedad en las condiciones de vida. Igualmente, los factores climatológicos influyen en la relación entre condiciones de vida y las características de la vivienda; así, es más grave la falta de servicios higiénicos en la costa urbana que en la sierra rural, por el mayor riesgo de contraer enfermedades que el clima genera. En cuanto a los servicios de la vivienda, la ENAHO-1996, muestra las disparidades existentes entre los hogares urbanos y rurales del Perú en lo referente al acceso a los servicios de agua, desagüe, electricidad y telefonía; muestra, asimismo, lo perverso de una situación de heterogeneidad en el disfrute de estos servicios pues para los que menos tienen (pobres extremos) el costo de acceso a ciertos servicios (como el agua) es superior al que enfrenta la población no pobre. Otro grupo de activos o patrimonio tangible de los hogares son los bienes durables (reconocidos por las ENAHO como equipamiento del hogar) que, al igual que los anteriores, están altamente correlacionados con las condiciones de vida. Así por ejemplo, cuanto menos extensión muestre el equipamiento del hogar mayores serán las diferencias entre pobres y no pobres. Como también, por la tenencia de este tipo de bienes, puede afirmarse que las condiciones de vida de los pobres extremos urbanos son mejores que las mostradas por los no pobres en el ámbito rural. Finalmente, el estudio indagará sobre el patrimonio no tangible, sobre el capital humano que está constituido por variables como educación, edad, experiencia y otras variables que tienen directa relación con la productividad y por lo tanto el ingreso de los hogares se partirá de una visión que reconoce en las dotaciones de capital humano a los factores que modelan a la demanda laboral y que al mismo tiempo toma en consideración variables constituyentes del capital no humano (acciones, bonos, terrenos, etc.) recogidas por las ENAHO como los elementos explicativos de las condiciones de vida. En el aspecto educativo interesa relievar la relación entre grados educativos alcanzados y crecimiento de productividad del trabajo pues, debe registrar que cuanto más alto es el nivel educativo del jefe del hogar, mayor es el nivel de ingreso percápita, sobre todo en el ámbito urbano. En resumen, tal como se establece en el apartado metodológico el patrimonio de los hogares y sus condiciones de vida será analizado a través de cuatro grupos de activos: Grupo 1: La vivienda del hogar, considerando el material predominante y los servicios. Grupo 2: Los bienes que constituyen el equipamiento del hogar de acuerdo a la terminología de la ENAHO. Grupo 3: Activos Financieros que proporcionan intereses y dividendos. Grupo 4: Activos que forman capacidades humanas como empleo, nivel educativo alcanzado y acceso a la salud. Planteamos la hipótesis conceptual que una mayor tenencia o acceso a este conjunto de activos expresa una sustantiva mejora relativa en las condiciones de vida de los hogares. Como antecedente importante de este enfoque, está el trabajo de Escobal, Saavedra y Torero 11/, quienes analizan la tenencia de activos como determinantes del status de pobreza ó, como ellos lo plantean la búsqueda de "en qué medida, la posesión de determinados activos privados, o el acceso a determinados activos públicos u organizacionales son buenos predictores del status de pobreza". Este trabajo que llega a definir un conjunto de activos claves para predecir un estatus y sobre todo las condiciones de tránsito hacia y desde una situación de pobreza se establecen sobre la base de la ENNIV, 1985-86 y 1994. Tal y como se muestra en el siguiente cuadro se ha elegido un conjunto de activos (agua y desagüe dentro de la vivienda, uso de energía eléctrica, tenencia y ahorros, acceso al crédito, nivel educativo del jefe del hogar, etc.) para establecer las condiciones de vida y los cambios en estas. Como ya se señaló, dicho estudio muestra los cambios señalados en base a dos encuestas distintas sobre los niveles de vida y concluye que el porcentaje de pobres que acceden a los bienes públicos ha crecido más rápido que la tasa de pobreza, con lo cual estaría mostrando cómo el acceso a la tenencia de un bien o servicio, en este caso público, permite registrar una mejora en las condiciones generales de vida de los hogares. PROPORCIÓN DE POBRES ENTRE AQUELLOS QUE TIENEN ACTIVOS ESPECÍFICOS-PERÚ URBANO
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Asimismo, para el estudio comentamos es importante anotar las diferencias entre lo rural y lo urbano. De esta manera presenta una ligera modificación tal como muestra en el cuadro N° 1.4 en el grupo de activos que definen una situación de pobreza para el ámbito rural. A partir de analizar la tenencia de éstos se concluye en un mayor crecimiento del gasto rural sobre el gasto urbano y se establece la probabilidad de considerar en situación de pobreza a aquellos hogares que tengan o hagan uso de cierto tipo de activos. Por ejemplo: aquellos que utilizan kerosene son en su mayoría pobres, en 1994 el 82,6% de los usuarios de combustibles eran pobres ante una tasa de pobreza de 41,3% así se muestra cómo el uso de kerosene aumenta la probabilidad de que una familia sea tipificada como pobre. De la misma manera, poseer educación superior reduce la probabilidad de pertenecer al segmento pobre de la población, mientras que teniendo sólo primaria aumenta dicha probabilidad. PROPORCIÓN DE POBRES ENTRE AQUELLOS QUE TIENEN ACTIVOS ESPECÍFICOS - PERÚ RURAL
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